BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. 20 DA LEI 8. PESSOA COM DEFICIÊNCIA. MANDADO DE SEGURANÇA. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COM PEDIDO DE...

PODER JUDICIÁRIO FEDERAL

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO

Gab. 26 - DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO SCARPA

PJE/TRF1-Processo Judicial Eletrônico

PROCESSO: 1004829-62.2021.4.01.3700

CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ANDREA DA SILVA MEDEIRA e outros

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO SCARPA (RELATOR): 

O recurso reúne as condições de admissibilidade, merecendo ser conhecido.

Trata-se de apelação do INSS de sentença proferida em mandado de segurança.

A parte impetrante requer que a autoridade administrativa conclua a análise do requerimento formulado em processo administrativo de benefício de prestação continuada -BPC, sob fundamento de que já transcorreu prazo razoável para sua análise, além da concessão do benefício assistencial com o pagamento retroativo desde a DER.

Da obtenção do benefício assistencial via mandado de segurança:

No que tange ao pedido do benefício assistencial por meio de mandado de segurança, conclui-se pela inadequação da via eleita, ante a necessidade de dilação probatória.

Veja-se o entendimento desta eg. Corte:

PREVIDENCIÁRIO. BENEFICIO ASSISTENCIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO CÍVEL. AUTOR DESPROVIDO. 1. Trata-se de Mandado de Segurança com pedido de tutela de urgência, impetrado por JACIRA CARVALHO DE MAGALHÃES contra ato imputado ao Gerente Executivo do INSS/MT, e apelação cível contra sentença que negou a segurança a autora, ao argumento de que não restou evidenciada a situação de hipossuficiência. Pugnou, a apelante o restabelecimento do benefício de amparo ao idoso desde a cessação administrativa. 2. Adentrando a discussão de fundo, conforme o art.20 da LOAS o amparo assistencial constitui prestação outorgada “à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família” (Redação dada pela Lei nº 12.435/11). 3. Quanto à questão do requisito financeiro, o Supremo Tribunal Federal, ao analisar o tema 27 em sede de repercussão geral, firmou o seguinte entendimento: “É inconstitucional o § 3º do artigo 20 da Lei 8.742/1993, que estabelece a renda familiar mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo como requisito obrigatório para concessão do benefício assistencial de prestação continuada previsto no artigo 203, V, da Constituição.”. Isto é, entendeu a Corte Suprema que existem outros critérios que devem ser levados em consideração na análise do caso concreto para aferição do estado de miserabilidade social do indivíduo que pleiteia o benefício assistencial. 4. Portanto, revela-se imprescindível a realização de perícia socioeconômica para aferir a vulnerabilidade social em sentido amplo e se esta permanece presente no contexto familiar da apelante. 5. Neste sentindo, o writ não é o meio cabível, visto que o pedido exige dilação probatória, sendo adequado o ajuizamento da ação ordinária, com fulcro no art. 19 da Lei 12.016/09. razão pela qual impõe a extinção do processo sem resolução do mérito (art. 485, VI, do NCPC/2015). 6. Apelação da parte autora desprovida.(MAS, 0002802-45.2015.4.01.3600, JUÍZA FEDERAL RENATA MESQUITA RIBEIRO QUADROS, 1ª CÂMARA REGIONAL PREVIDENCIÁRIA DA BAHIA, TRF 1, PJe 11/11/2021 PAG)

Da apreciação do pedido administrativo:

Cabe destacar, inicialmente, que o Gerente Executivo do INSS, autoridade coatora imputada pela parte autora, é a autoridade competente para deferimento, indeferimento, suspensão e cancelamento do benefício, tendo, portanto, legitimidade para configurar no polo passivo do mandado de segurança. Veja-se:

“PREVIDENCIÁRIO, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO DA INICIAL. ART. 485, INCISO I, DO CPC. LEGITIMIDADE DO GERENTE EXECUTIVO DO INSS INTEGRAR O POLO PASSIVO DA AÇÃO. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SENTENÇA ANULADA. APELAÇÃO PROVIDA. 1. Trata-se de recurso de apelação interposto pela parte autora contra sentença que indeferiu a inicial do mandado de segurança com base no art. 485, I do CPC, sob o fundamento de que se trata de repetição da petição inicial do writ anterior, sem a correção do vício quanto à legitimidade da autoridade apontada coatora e a inadequação da via eleita. 2. A autoridade competente para corrigir a ilegalidade aventada é aquela que detém meios para praticar o ato quando da impetração do mandado de segurança. 3. Na presente demanda, o Gerente Executivo do INSS é autoridade competente para deferimento, indeferimento, suspensão e cancelamento do benefício, tendo, portanto, legitimidade para configurar no polo passivo deste mandado de segurança. 4. Registre-se, ainda, que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que "a errônea indicação da autoridade coatora não implica ilegitimidade ad causam passiva se aquela pertence à mesma pessoa jurídica de direito público (REsp-685.567, DJ de 26.9.05). 5. Não se há de olvidar que o INSS é um órgão uno, não sendo, pois, razoável, exigir-se do administrado que conheça as peculiaridades do seu regimento interno, que somente cria vinculação interna, jamais externa. 6. Portanto, há de se reputar, pois, adequada a imputação subjetiva passiva para a lide à autoridade indicada, até porque se presta homenagem aos princípios da efetividade do processo, do acesso ao Judiciário e, mais, resguarda-se atendimento à garantia do inciso LXIX do art. 5º da CF/88. 7. Também não se verifica a inadequação da via mandamental utilizada para fins de assegurar o cumprimento de decisão da JRPS, no que tange ao pagamento das parcelas do benefício da impetrante, cujo requerimento administrativo nesse sentido foi realizado em 03/03/2022. 8. Apelação da parte autora provida.(AMS 1032037-66.2022.4.01.3900, DESEMBARGADOR FEDERAL EDUARDO MORAIS DA ROCHA, TRF1, PJe 05/06/2023 PAG)

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDAS. 1. Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado por AMADEU FLOR NOGUEIRA JUNIOR, contra ato imputado ao o Gerente Executivo da Agência da Previdência Social Junta de Recursos do Conselho da Previdência Social CRPF, objetivando determinar que a autoridade coatora analise e conclua o recurso administrativo n° 74745896, com aplicação de multa por descumprimento. A sentença concedeu a segurança. Apelação do INSS pugnando pela denegação da segurança. 2. O impetrante requereu aposentadoria por tempo de contribuição que foi indeferida. Ele então recorreu para a junta de recursos e o processo estaria sem andamento há mais de 11 meses. O segurado, então, impetrou o MS contra o presidente da Junta Recursal. O INSS alega que quem representa esta autoridade não é a procuradoria do INSS. A irresignação decorre do fato da Procuradoria Federal não ser o órgão com legitimidade para representação processual da suposta autoridade coatora. Pugna pela nulidade do feito, paralelamente, requer que a determinação para o cumprimento do julgamento seja submetida a esse órgão de representação. 3. Deflui-se da Sentença proferida pelo MM. a quo: De início, necessário manifestar de ofício acerca da modificação legislativa em torno do Conselho de Recursos do Seguro Social, porquanto, em razão da novidade legislativa as Juntas de Recursos que integram o Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS), participante da Secretaria Especial do Desenvolvimento Social restou vinculada ao Ministério da Cidadania, de acordo com a Lei n.º 13.844/2019 (conversão da Medida Provisória n.º 870/2019), na qual reestruturou a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, e do Decreto 9674/2019), e, por consequência a apreciação de recurso pelo CRPS não se inseriria, a princípio, na competência jurídica do INSS, e sim, a representação judicial da pessoa jurídica interessada (União) restaria à Procuradoria da União (Advocacia Geral da União), nos termos do artigo 9º, caput, da Lei Complementar n.º 73/1993 e artigo 7º, inciso II, da Lei n.º 12.016/2009. Entretanto, a competência no âmbito da Justiça Federal se define em razão da matéria ou em razão da pessoa. As varas cíveis e previdenciárias detêm competência para processar e julgar demandas em matéria previdenciária, independentemente da estrutura administrativa a qual ela pertença a autoridade coatora em mandado de segurança, pois a competência em razão da pessoa só existe quando a lei, em sentido lato, a estabelece. No caso, sem dúvida a demanda é de natureza previdenciária. Não é o fato de o ato ter sido praticado por uma autoridade que compõe a estrutura administrativa da União que modificará a legitimidade passiva e sua representação processual, pois essa estrutura se trata apenas de uma questão formal. Além disso, não é a União que integrará o polo passivo da relação processual em caso de indeferimento do requerimento administrativo. Desta forma, o critério definidor da legitimidade passiva no caso é qual a espécie de pretensão almejada, ou seja, qual é o bem da vida pretendido (benefício previdenciário). Assim, presentes os pressupostos processuais e as condições da ação adentro ao mérito da causa. No caso, em sede de liminar, este juízo proferiu decisão deferindo o pleito vestibular. Dado o rito célere da ação mandamental escolhida, não tendo havido alteração fática dos fundamentos trazidos aos autos, adoto como razões de decidir, os mesmos argumentos ali lançados, que transcrevo abaixo: (...) O Provimento CRPS/GP n. 99, de 1º de abril de 2008 estabelece o prazo máximo de 85 (oitenta e cinco) dias para a permanência dos processos nas Juntas de Recursos e Câmaras de Julgamento, nos seguintes termos: Art. 7º. O período máximo de permanência dos processos nas Juntas de Recursos e Câmaras de Julgamento será de 85 (oitenta e cinco) dias, a contar da data de entrada na Secretaria da instância julgadora até o seu efetivo encaminhamento ao órgão de origem. Antes, porém, o INSS tem 30 dias para proceder à instrução do processo, com posterior remessa do recurso à Junta ou Câmara, prazo este que não consta nos dias previstos no art. 7º, conforme especifica o art. 8º do Provimento. Caso estes prazos não sejam respeitados, surge a pretensão que embasa a eventual impetração de Mandado de Segurança objetivando o julgamento imediato do referido recurso. Com isso, também, inicia-se o termo decadencial. In casu, a parte impetrante informa que o requerimento administrativo de benefício previdenciário, realizado em 12/11/2019, foi indeferido em 26/05/2020, e o recurso administrativo, protocolizado em 26/05/2020, restou pendente de análise até a data da impetração, em 04/11/2020. Infere-se, dos autos, que a insurgência determinante ao feito cinge-se a eventual prática arbitrária e ilegal da autoridade responsável pela regular análise e decisão do pleito administrativo formulado há mais de 05(cinco) meses e ainda sem manifestação decisória. Neste sentido, à primeira vista, é possível reconhecer o transcurso de lapso temporal significativo desde a formalização do pedido administrativo, prazo que, comprovadamente, evidencia a lesão ao direito do Impetrante, visto que este excede aos 115 dias (30 + 85) para a Junta de Recursos analisar o recurso administrativo Além disso, a demora e a persistência da omissão atentam contra o princípio da razoabilidade que informa a Administração Pública, bem como o dever de eficiência do administrador, elevado a nível constitucional, impondo-lhe a obrigação legal de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. Assim, considero possível compelir o Impetrado a proceder a análise e conclusão do recurso administrativo, mediante a apresentação de decisão definitiva acerca da pretensão de concessão do benefício previdenciário, dentro de prazo razoável. (...) Não há como deixar de reconhecer que a mora administrativa obsta o exercício de um direito social. A Administração, ao submeter os segurados a meses de espera para ver a conclusão de seu requerimento de benefício, comete ilegalidade, ainda que a inércia não decorra de voluntária omissão dos agentes públicos ou de problemas estruturais da máquina estatal. Não se pode olvidar que o pretendido benefício previdenciário possui nítido caráter alimentar e representa, não sendo possível admitir que sua concessão fique condicionada a delonga pretendida para a consecução da perícia médica imprescindível ao referido processo administrativo. Neste contexto, impõe-se reconhecer, de plano, o direito da Impetrante de ser atendida pelo INSS o mais rápido possível, a fim de viabilizar a análise administrativa acerca da concessão do benefício previdenciário em questão e, assim, assegurar-lhe, caso acolhido, recursos para sua manutenção. Logo, no caso concreto, a intervenção do Poder Judiciário é medida de urgência, mormente para assegurar que a formulação do requerimento administrativo para análise do direito à concessão do benefício previdenciário possa conferir efetividade ao princípio constitucional da dignidade da pessoa humana. 3. DISPOSITIVO Diante do exposto, ratifico a liminar deferida e CONCEDO A SEGURANÇA, na forma do art. 487, I, do CPC, a fim de tornar definitiva a ordem que determinou ao Impetrado que proceda a análise e conclusão do recurso administrativo, mediante a apresentação de decisão definitiva acerca da pretensão, comprovando-se nos autos, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de imposição de multa diária. 4. Portanto, a r. sentença que concedeu a segurança foi bem motivada, dotada de toda fundamentação jurídica necessária, de modo que deve ser mantida por seus próprios fundamentos. 5. Apelação e Remessa necessária a que se nega provimento. (AMS 1016498-58.2020.4.01.3600, TRF1 , !º  Câmara Regional Previdenciária da Bahia, Relatora Juíza Federal Renata Mesquita Ribeiro Quadros, PJe 25/04/2022)

A par disso, o INSS é um órgão uno, não sendo, razoável, exigir do administrado o conhecimento das peculiaridades do seu regimento interno, que somente cria vinculação interna. Portanto, resta-se correta a imputação da autoridade coatora indicada na peça inaugural.

A razoável duração do processo e a celeridade de sua tramitação foram garantidas por força da Emenda Constitucional nº 45/04, que acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição Federal, com a seguinte redação:                  

“Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

No plano infraconstitucional, a Lei nº 9.784/99 fixa prazo de trinta dias para que a decisão seja proferida no âmbito federal. O dispositivo tem a seguinte redação:

"Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada".

A Lei nº 8.213/91 também disciplina a matéria ao dispor, no art. 41-A, § 5º, que “o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão”.

Esta eg. Corte firmou jurisprudência no sentido de que o atraso da análise da pretensão acarreta lesão a direito subjetivo individual, suscetível de reparação pelo Poder Judiciário com a determinação de prazo razoável para a providência. Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRAZO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DECIDIR ACERCA DOS REQUERIMENTOS QUE LHE SÃO APRESENTADOS. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. SENTENÇA CONFIRMADA. 1. A razoável duração do processo e a celeridade de sua tramitação foram alçados a princípios constitucionais por força da Emenda Constitucional nº 45/04, que acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição Federal. 2. No plano infraconstitucional, a Lei nº 9.784/99 estabelece, em seu art. 49, que concluída a instrução do processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. 3. A própria Lei 8.213/91 busca imprimir celeridade ao procedimento administrativo de concessão de benefícios previdenciários ao dispor, em seu art. 41-A, § 5º, que “o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão”. 4. Os termos do acordo entabulado entre o MPF e o INSS, no Recurso Extraordinário nº 1171152/SC, não se aplicam ao caso concreto, pois a referida a avença começou a viger em 08/08/2021, ou seja, 6 (seis) meses depois de sua homologação (cláusula 6.1). 5. Na hipótese, tendo em vista que o pedido do impetrante foi protocolado 03/09/2019 e o ajuizamento do mandamus se deu em 14/07/2020, ou seja, mais de 10 (dez) meses sem a obtenção da devida manifestação administrativa, verifica-se que foi extrapolado o prazo razoável esperado pelo administrado para a resposta ao seu pleito, sem justificativa plausível para o atraso, configurando lesão a direito subjetivo, passível de reparação pelo Poder Judiciário com a determinação de prazo razoável para fazê-lo, por força do artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição e das disposições insertas na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. 6. Tendo em vista o caráter alimentar do benefício pleiteado, e, considerando ainda a violação do princípio da razoável duração do processo, é cabível a fixação de prazo pelo Poder Judiciário para a conclusão da análise do processo administrativo da parte impetrante, após a conclusão da instrução. (TRF-1 - AMS: 10086727820204013600, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL CESAR CINTRA JATAHY FONSECA, Data de Julgamento: 10/11/2021, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: PJe 24/11/2021 PAG PJe 24/11/2021 PAG) 7. Apelação e remessa oficial desprovidas. (TRF1- AC 1020872-81.2020.4.01.4000,Segunda Turma, DESEMBARGADOR FEDERAL JOAO LUIZ DE SOUSA, PJe 15/08/2023 PAG)

PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE PASSIVA. GERENTE EXECUTIVO DO INSS. REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. PRAZO SUPERIOR A 05 (CINCO) MESES DO PROTOCOLO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO SEM RESPOSTA. ILEGALIDADE CONFIGURADA. APELAÇÃO DO INSS E REMESSA OFICIAL DESPROVIDAS. 1. Em sede de mandado de segurança, nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009, considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática. 2. Quanto à matéria de legitimidade discutida nos autos, este Tribunal tem entendimento de que “na estrutura organizacional da autarquia-previdenciária é o Gerente Executivo do Instituto Nacional do Seguro Social na respectiva localidade onde se deu o ato impugnado, o responsável pelo deferimento ou indeferimento do benefício, e ainda, pela suspensão, bloqueio ou cancelamento do mesmo, sendo, portanto, a parte legítima passiva ad causam.” (AMS 0003401-29.2012.4.01.3813, Relator Desembargador Federal Wilson Alves de Souza, Primeira Turma, e-DJF1 07/08/2019). 3. A demora na resposta por parte da Administração não pode extrapolar limite aceitável, sob pena de ofender o postulado da razoável duração dos processos administrativos e judiciais, garantida constitucionalmente no art. 5º, LXXVIII da Constituição Federal e de contrariar os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no artigo 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei 9.784/99, aos quais a Administração Pública está jungida. 4. A ausência de justo motivo para o descumprimento de norma procedimental (art. 49 da Lei nº 9.784/99), torna reconhecida a omissão da Administração Pública, que contraria direito líquido e certo do interessado a quem a Constituição Federal assegura a razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII). 5. Consoante entendimento desta Corte Regional a demora injustificada no trâmite e decisão dos procedimentos administrativos consubstancia lesão a direito subjetivo individual, passível de reparação pelo Poder Judiciário com a determinação de prazo razoável para fazê-lo, à luz do disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Carta Constitucional e na Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999” (TRF1/REO Nº 0003971-33.2016.4.01.3600, Desembargador Federal Jamil Rosa de Jesus Oliveira, Primeira Turma, e-DJF1 29/03/2019). Nesse mesmo sentido: REOMS Nº 0001769-20.2011.4.01.4001, Desembargador Federal Jirair Aram Meguerian, Sexta Turma, e-DJF1 08/05/2020; AC Nº 1002934-98.2018.4.01.3400, Desembargador Federal Carlos Augusto Pires Brandão, Quinta Turma, PJe 24/04/2020. 6. É de 30 (trinta) dias, prorrogável motivadamente por igual período, o prazo de que dispõe a Administração para decidir após o encerramento da instrução de processo administrativo (art. 49 da Lei nº 9.784/99). 7. Nesse mesmo sentido, seguindo orientação na lei de regência, é o que dispõe o art. 691, § 4º, da Instrução Normativa INSS/PRES 77/2015, ao estabelecer que "concluída a instrução do processo administrativo, a Unidade de Atendimento do INSS tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada". 8. Ademais, o artigo 41-A, § 5º, da Lei 8.213/91, disciplina um prazo de 45 dias para o início do pagamento de benefício previdenciário, após a apresentação da documentação necessária à sua concessão, razão pela qual, a míngua de justificativa plausível, deve a Administração garantir o cumprimento da legislação de regência. 9. Na hipótese dos autos, verifica-se que decorreram mais de 05 (cinco) meses entre a data do protocolo do processo administrativo e a data da impetração do presente mandado de segurança, e o pedido continuou sem resposta, ainda que nesse prazo a autarquia pudesse informar ao jurisdicionado eventual exigência no processo, o que não fez, só o fazendo após a impetração do presente mandado de segurança, caracterizando a mora do INSS. 10. A mora da Administração Pública ofende o postulado da razoável duração dos processos administrativos e judiciais garantida constitucionalmente, no art. 5º, LXXVIII da Constituição Federal. 11. Eventual exigência no processo administrativo não descaracteriza o direito líquido e certo da parte impetrante de ter, em tempo razoável, a apreciação do seu requerimento administrativo, o que deve ocorrer após o cumprimento da exigência e conclusão da instrução. 12. Tendo em vista o caráter alimentar do benefício pleiteado, e, considerando ainda a violação do princípio da razoável duração do processo, é cabível a fixação de prazo pelo Poder Judiciário para a conclusão da análise do processo administrativo da parte impetrante, após a conclusão da instrução. 13. Apelação do INSS e remessa oficial desprovidas.(AC MS 1026048-27.2022.4.01.3400 TRF 1, Segunda Turma, Desembargador Federal Rui Costa Gonçalves, PJe 16/08/2023 PAG)

Diante do exposto, dou parcial provimento à apelação e concedo a segurança tão somente para a análise do requerimento administrativo.

Concedida a gratuidade de justiça, na forma da Lei.

Honorários advocatícios incabíveis (Súmula 512 do STF).

É o voto.

Desembargador Federal ANTÔNIO SCARPA

Relator